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EDIÇÃO DE ABRIL 2013 | MENSAL
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Um Ensino Superior de qualidade

Sindicato dos Professores do Norte / FENPROF


Proposta do Ministério da Ciência e do Ensino Superior

ENSINO SUPERIOR


?UM ENSINO SUPERIOR DE QUALIDADE?


AVALIAÇÃO, REVISÃO E CONSOLIDAÇÃO DA
LEGISLAÇÃO DO ENSINO SUPERIOR


DOCUMENTO DE ORIENTAÇÃO


22 de Abril de 2003

SUMÁRIO

I . INTRODUÇÃO

1. A oportunidade e a necessidade da presente reforma
2. Aspectos fundamentais

II . ORIENTAÇÕES PARA A REVISÃO DA LEGISLAÇÃO DO ENSINO SUPERIOR

1. Grandes opções para a Revisão da Lei de Bases do Sistema Educativo (matérias relativas ao ensino superior)

2. Grandes opções para a Revisão das Leis da Autonomia (Universitária e Politécnica)

3. Grandes opções para a Revisão da Lei do Financiamento


1. Introdução geral
1. A oportunidade e a necessidade da presente reforma

Aprovada em 1986, a Lei de Bases do Sistema Educativo constitui um marco decisivo na história educativa da democracia portuguesa. Depois da sua aprovação, foram aprovadas outras leis de bases relevantes no domínio do ensino superior: lei de autonomia universitária; estatuto e autonomia dos estabelecimentos de ensino superior politécnico; lei de bases do sistema de avaliação das instituições de ensino superior; lei de bases do financiamento do ensino superior público.

Incrementar de modo constante a qualidade do ensino, da investigação e da experimentação tem de ser uma prioridade do nosso sistema de ensino.

Desafios como os da sociedade do conhecimento, da globalização, da crescente integração dos sistemas europeus de ensino superior e da soberania educativa portuguesa neste processo, impõem reflexão nesta fase de mudança das sociedades, portuguesa e internacional.

Considerando a dispersão e a ausência de uma perspectiva sistemática e coerente da legislação de bases do ensino superior, o Ministério da Ciência e do Ensino Superior iniciou o seu processo de revisão de acordo com uma metodologia que pretendeu suscitar o mais vivo e aberto debate, de modo a permitir a participação de todos os interessados. É desejável que as soluções aprovadas pelo legislador realizem objectivos socialmente consensuais, e sentidos como correspondendo a desígnios e projectos nacionais para a educação e para a sociedade.

A resposta aos grandes desafios que se colocam à sociedade, ao Estado e às instituições de ensino deve, por isso, ser colocada num plano superior, para uma correcta definição dos fins e interesses públicos em causa, para uma exacta ponderação das soluções legislativas, de modo a que estas escapem ao desgaste do tempo.

A revisão da legislação do ensino superior tem, por estas razões, de ser reflectida, tem de corresponder a um largo consenso das forças democráticas e tem de ser capaz de trilhar, no dealbar do século XXI, os novos caminhos que se rasgam para o País.

2. Aspectos fundamentais

O compromisso principal que se pretende garantir é o de assegurar aos estudantes, não apenas o direito à educação, mas o direito a uma educação de qualidade, que corresponda às suas expectativas e direitos. O ensino superior deve estar concebido em função do estudante, e tomar em atenção aquilo que ele pode e deve aprender, isto é, aquilo que pode e deve aprender-se. A autonomia das instituições de ensino superior constitui um meio para melhor permitir igualmente a cada docente a realização de uma missão de grande importância para a sociedade.

Neste sentido, o paradigma da aprendizagem corresponde a uma nova atitude pedagógica, que encara os estudantes como participantes activos nos processos educativos, e não apenas como consumidores passivos de ensino.

A qualificação do ensino como superior não é apenas um questão de adjectivação. O ensino não é superior por atribuir graus; mas é por ser superior que pode atribuir graus.

Esta qualificação como superior exige, portanto, o cumprimento de diversos requisitos, tanto científicos e pedagógicos, como de organização e funcionamento. O ensino superior não é, e não podemos admitir que seja, apenas um ensino pós básico e secundário. Exige aliar ciência e cultura, ensino, investigação e experimentação, e aplicação. Só é possível com um corpo docente e investigador altamente qualificado e motivado, integrado em centros de investigação acreditados.

Modelo de organização

Uma das dificuldades sempre presentes no sistema educativo português ao longo dos últimos quinze anos prende-se com a distinção recíproca entre ensino universitário e ensino politécnico, e com a definição da respectiva missão e vocação institucional.

No projecto a apresentar pretende-se aperfeiçoar o sistema binário, ensino universitário ? ensino politécnico, embora estabelecendo a articulação entre ambos os subsistemas. Assim, entende-se a missão do ensino politécnico como mais profissionalizante, pelo que o perfil dos cursos a ministrar nas instituições politécnicas deve reflectir esta natureza.


Autonomia e responsabilidade


Não pode existir autonomia sem responsabilidade. É necessário que cada um seja responsável pelas decisões que toma. Cabe ao legislador criar um sistema de responsabilidade pelo mau uso ou pelo abuso da autonomia, quer no plano patrimonial, quer no plano educativo. Só assim daremos um passo em frente na cultura de qualidade e não de facilidade. Se, por opção constitucional, vivemos hoje numa época de autonomia das instituições de ensino superior, o Estado não pode, e não deve, abdicar de reflectir, orientar e, eventualmente, decidir estas questões.

Governo das instituições
Decorridos vários anos sobre a aprovação das Leis de Autonomia das instituições do ensino superior, já é clara a necessidade de avançar para novos modelos de governação, dotados de grande flexibilidade orgânica, tornando possível a adopção de formas organizativas plurais, devidamente adaptados aos desafios da qualidade e competitividade internacionais.

A Constituição não impõe um modelo estrito e único de participação, nem os órgãos obrigatórios a observar, nem ainda o modo como essa participação se deva efectivar.

Cabe a cada instituição de ensino superior, no exercício da sua autonomia estatutária, determinar o elenco dos órgãos internos e o grau de participação dos professores, estudantes e funcionários ou outros membros exteriores à instituição.

Mas cabe à lei especificar quais são os órgãos obrigatórios e definir as suas atribuições, de modo a precisar os planos das competências de direcção e gestão, bem como das competências científicas e pedagógicas.

As orientações agora definidas assentam na flexibilização e rigor dos modelos de gestão, respeitando a vocação e a especificidade das instituições, e abrindo as portas à profissionalização da gestão, aprofundando o processo de devolução de competências e poderes às instituições, em questões que dizem respeito ao seu funcionamento interno.


Ciclos e graus de ensino superior


Compreende-se que seja necessário considerar a livre circulação de pessoas na Europa e a dimensão europeia do mercado de trabalho. Sob pena de os graduados e os diplomados pelas instituições portuguesas de ensino superior serem prejudicados, a duração dos ciclos de estudo não pode ser substancialmente distinta em Portugal e nos restantes sistemas educativos europeus. Por outro lado, os requisitos de qualidade devem igualmente ser de nível similar, mas sem se permitir que a livre circulação de pessoas possa servir de pretexto para o abaixamento do nível científico e cultural dos referidos ciclos.

Esta preocupação com a comparabilidade das qualificações e mobilidade de discentes e docentes não pode ser confundida com qualquer reforma de cariz burocrático ou tecnocrático.

Avaliação da qualidade
Realça-se a importância, para a validade destes diplomas, da existência de um sistema de avaliação da qualidade. O sistema actual tem virtudes, nomeadamente a receptividade que encontra já hoje nas instituições de ensino superior, mas tem de ser melhorado, sob pena de cair no descrédito.
A qualidade só poderá ser aferida por padrões rigorosos de disponibilidade, afectação e rentabilização dos recursos humanos, capacidades científicas, infraestruturas e equipamentos. Esta avaliação terá de ter carácter internacional e os resultados devem ser publicitados.

Acesso ao ensino superior

Sem pretender operar qualquer ruptura com a prática, a intenção é a de reforçar a autonomia das instituições no processo de selecção dos seus estudantes. Se o curso do ensino secundário, ou equivalente, constitui requisito habilitacional para o acesso ao ensino superior, a capacidade para a sua frequência constitui outro importante requisito. Mas deve caber aos estabelecimentos de ensino superior definir o processo de avaliação da capacidade para a frequência, bem como o de selecção e seriação dos candidatos ao ingresso em cada curso e estabelecimento. Para tanto, poderão associar-se, ou mesmo delegar no Estado a concretização desta tarefa devendo, em qualquer circunstância, coordenar-se, de modo a que um estudante possa candidatar-se a mais do que uma instituição.

Financiamento

O sistema de financiamento do ensino superior deve ser pensado de acordo com critérios claros e coerentes de justiça social, valor essencial do regime democrático, garantindo que o acesso ao ensino superior não seja frustrado por dificuldades económicas, mas também evitando que a frequência do ensino superior acabe por constituir uma vantagem que os menos favorecidos pagam, através dos seus impostos, aos mais favorecidos. Não pode, igualmente, ignorar a qualidade das instituições e das suas actividades, devidamente comprovada pelo sistema de avaliação e acreditação.

ORIENTAÇÕES PARA A REVISÃO DA LEGISLAÇÃO DO ENSINO SUPERIOR

1. GRANDES OPÇÕES PARA A REVISÃO DA LEI DE BASES DO SISTEMA EDUCATIVO (MATÉRIAS RELATIVAS AO ENSINO SUPERIOR)


As grandes opções para a revisão da lei de bases do sistema educativo passam pela adesão das instituições do ensino superior ao novo paradigma do ensino designado por aprendizagem ao longo a vida, o que se traduz pela atribuição de graus e diplomas que garantam a mobilidade dos estudantes, a comparabilidade das qualificações e a empregabilidade dos licenciados, sem pôr em causa a qualidade do ensino leccionado.


I? Organização do ensino superior

? Independentemente da sua natureza, pública, privada, ou cooperativa, o ensino superior é único e deve obedecer a princípios gerais e idênticos de organização e funcionamento e respeitar requisitos comuns, científicos e pedagógicos, por forma a garantir idênticos padrões de qualidade, bem como a optimizar recursos e assegurar a cobertura geográfica do País.

? Institucionaliza-se a figura dos Centros de Investigação, os quais colaboram com estabelecimentos de ensino superior na leccionação.

? Institucionaliza-se a figura de Centro de Estudos Superiores para a atribuição de diplomas pós-secundários, reciclagem ou requalificação de licenciados, visando a valorização de recursos humanos locais em espaços não pertencentes às instituições do ensino superior.

? Para além das instituições tradicionais, Universidades e Institutos Politécnicos, cria-se a figura de Associação de Instituições do Ensino Superior, dependente da iniciativa das próprias instituições, procurando que tenham em comum, como órgão obrigatório, o Conselho Estratégico de Desenvolvimento.

? As exigências para a criação e funcionamento das instituições do ensino superior são idênticas para todos os sistemas, tendo por base a qualidade do projecto educativo, científico e cultural.


II ? Ciclos de Estudo e Graus

A resposta aos novos desafios de internacionalização e de construção de um espaço europeu de ensino superior passa pela adaptação do sistema de ensino superior à Declaração de Bolonha.

Assim, justifica-se a diferenciação dos seguintes três ciclos de estudos:

Þ Primeiro ciclo de estudos:
o ? o primeiro grau referente ao ensino superior designa-se por licenciatura;
o ? a duração do curso será em regra de quatro anos, podendo em casos excepcionais ter a duração de mais um a quatro semestres;
o ? extingue-se o grau de bacharel;


Þ Segundo ciclo de estudos:
o inclui a leccionação de mestrados por instituições do ensino superior, universitário e politécnico, desde que disponham de corpo docente devidamente qualificado;
o prevê-se a existência de mestrados de perfil mais científico ou mais profissionalizante;
o os cursos conducentes ao grau de mestre têm a duração de dois semestres;
o inclui a atribuição de diplomas de especialização pós-graduada, com a duração de dois semestres;

Þ Terceiro ciclo de estudos:
o o doutoramento constitui grau reservado às Universidades que disponham de corpo docente qualificado e centros de investigação acreditados com uma actividade sustentada;
o prevê-se expressamente a introdução de cursos de doutoramento com a duração máxima de quatro semestres, onde exista um número alargado de doutores com actividade de investigação. Prevê-se a possibilidade do aparecimento de programas de doutoramento conjuntos entre várias instituições.

III ? A qualidade do ensino como parâmetro e como direito

A consagração do direito dos estudantes a um ensino de qualidade passa por uma atenção crescente aos resultados dos processos pedagógicos.

Assim, justifica-se:

· Maior exigência na qualificação para a docência no ensino superior: Doutoramento, no ensino universitário e Mestrado no ensino politécnico.

· Precisar a definição recíproca da natureza do ensino universitário e politécnico, em torno dos seguintes eixos conceptuais:

o investigação como direito e dever das universidades;

o experimentação como direito e dever do ensino politécnico;

o carácter mais directamente profissionalizante do ensino politécnico.


? Reconhecer que a qualidade das instituições é diferenciada devendo cada uma limitar-se à atribuição de graus e diplomas para os quais é competente.
? Consagração da aprendizagem ao longo da vida com a criação de unidades de crédito, e o recurso a novos métodos de aprendizagem, nomeadamente ao E-learning.

? Considerando que da autonomia das instituições faz parte a selecção dos estudantes, justifica-se:

o que o regime de acesso remeta para as instituições de ensino superior as provas de capacidade, de carácter nacional, para a respectiva frequência;
o que as instituições do ensino superior se coordenem, de modo a que os estudantes possam concorrer a instituições diferentes.

? Conhecendo-se a importância que o desenvolvimento curricular tem na taxa de aproveitamento dos alunos justifica-se:

o assegurar os mecanismos mínimos de reconhecimento automático de qualificações académicas que permitam a transferência dos alunos entre instituições do ensino superior, tanto nacionais como estrangeiras;
o garantir mecanismos mínimos de regulação do sistema de ensino superior quanto à denominação e duração dos cursos, e quanto às áreas científicas obrigatórias dos planos de estudo.

? Constitui habilitação científica para a docência no ensino superior:
o no ensino universitário, o grau de doutor;
o no ensino politécnico, o grau de mestre.

? As exigências e requisitos para a criação de cursos serão idênticas para todo o sistema de ensino superior, definidas de um modo geral e objectivo, competindo ao Estado, na sua função reguladora, verificado que seja o cumprimento das exigências decretadas, promover o registo dos cursos.


2 - GRANDES OPÇÕES PARA A REVISÃO DAS LEIS DA AUTONOMIA
(UNIVERSITÁRIA E POLITÉCNICA)


Para assegurar uma melhor qualidade de ensino, é necessário conceder autonomia às instituições e maior responsabilização, o que implica as instituições poderem recorrer a um novo modelo de governação.

As alterações agora introduzidas correspondem ao desiderato de aperfeiçoar o modelo autonómico, podendo as universidades e os institutos politécnicos aumentar a responsabilização a nível individual e permitir uma maior flexibilização e estabilidade nas regras de gestão, estimulando igualmente uma maior participação da sociedade civil.


I - Organização dos estabelecimentos de ensino superior/autonomia.

A legislação sobre a autonomia do ensino superior contém lacunas e omissões que têm justificado o recurso a legislação organizativa datada de 1976, o que impõe a clarificação e correcção da legislação a aplicar aos estabelecimentos públicos de ensino superior.

Assim, justifica-se, ao nível as instituições, considerar as seguintes alterações:

o centrar a organização do ensino politécnico na figura do instituto;
o clarificar o nível de autonomia financeira e patrimonial dos estabelecimentos públicos, mantendo o mesmo grau de autonomia, com a qualificação de fundos e serviços autónomos, com as excepções definidas pela lei.


II - Responsabilização/reforço de competências.
Em obediência ao primado da responsabilização, fomenta-se a dignificação e o reforço de competências da figura do Reitor/Presidente, designadamente no plano da gestão administrativa e da organização da instituição e bem assim no exercício do poder disciplinar.

Estabelece-se um regime de responsabilidades dos órgãos de gestão, em obediência ao princípio ?maior autonomia, maior responsabilidade?.

Determina-se a realização de auditorias periódicas à gestão das instituições.


III - Modelo de governação.

Permite-se que as instituições do ensino superior, definidos os órgãos mínimos de governação, possam adoptar sistemas flexíveis diferenciados, de modo a tornar a administração mais eficiente e exigente.

Assim, justifica-se, ao nível das instituições, considerar as seguintes alterações:

· a criação, como órgão obrigatório, dos Conselhos da Universidade e do Instituto Politécnico, constituídos fundamentalmente por membros da sociedade civil, cujo parecer é obrigatório, mas não vinculativo, em matérias essenciais à vida da instituição.

O Conselho:
o é presidido pelo Reitor/Presidente;
o inclui representantes do Estado, das autarquias, associações empresariais e associações de antigos alunos;
o emite pareceres acerca do cumprimento das missões das instituições, designadamente planos de desenvolvimento, projectos de criação de unidades orgânicas e cursos, assim como orçamentos e plano de actividades.

· os órgãos colegiais terão obrigatoriamente uma participação maioritária de docentes e investigadores doutorados no caso das universidades, e de mestres e doutores no caso dos institutos politécnicos, excepto os Conselhos Pedagógicos cuja composição entre discentes e docentes deve ser paritária;

· os órgãos colegiais, terão uma participação de discentes que poderá ir até 40%;

· a assembleia eleitoral terá uma composição maioritária de docentes e investigadores doutorados e representação obrigatória dos restantes corpos;

· mantém-se a existência de um órgão científico composto exclusivamente por doutores, no ensino universitário, ou doutores, mestres e professores aprovados em cursos de provas públicas, no ensino politécnico;

· permitir a existência de órgãos de direcção unipessoal das unidades orgânicas em alternativa ao Conselho Directivo;

· precisar as competências dos órgãos obrigatórios de governação.

3 ? GRANDES OPÇÕES PARA A REVISÃO DA LEI DO FINANCIAMENTO


O fim último do financiamento é a melhoria da qualidade do ensino superior.

Assim, poderá fazer-se repercutir sobre dois eixos diferenciados: financiamento directo às instituições, e apoio social aos estudantes, tanto num caso como noutro ao funcionamento e ao investimento.

O Estado reafirma o seu compromisso em aumentar o investimento por estudante no ensino superior, assim como assegura a todos os estudantes que pretendam frequentar o ensino que não deixarão de o fazer por insuficiências financeiras.


I ? Financiamento às instituições.


A introdução de critérios objectivos de financiamento anual dos estabelecimentos públicos de ensino superior por fórmula foi um passo importante na estabilidade e planeamento das instituições, que deverá manter-se.

O Estado financia os custos de funcionamento para o 1º ciclo de estudos graduados leccionados por estabelecimentos públicos de acordo com uma fórmula distributiva dos montantes fixados na lei, tendo em conta critérios objectivos de qualidade e excelência, valores padrão e indicadores de desempenho, adaptados a cada instituição de acordo com os resultados do processo de avaliação.

Assim, justificam-se, as seguintes correcções:

o substituir o critério de estudante elegível pela obrigatoriedade de um sistema de prescrição, de âmbito universal (mantendo as excepções: trabalhadores estudantes, dirigentes associativos, atletas de alta competição, problemas de saúde prolongados comprovados ?)
o para além daqueles requisitos, a nova fórmula de financiamento assegurará, não só o custo normal de funcionamento, como ainda a definição de indicadores que premeiem a qualidade do ensino e o nível de exigência na formação dos estudantes. O fomento da qualidade e dos padrões de exigência justificam esta discriminação positiva.

A comparticipação dos alunos ou das famílias no financiamento do funcionamento do 1º ciclo de estudos superiores nas instituições públicas, será mantida através de um sistema de propinas dentro dos seguintes parâmetros:

o as instituições de ensino superior fixarão para os seus alunos o valor mensal da propina, dentro de um limite mínimo e máximo definido por lei;

o o novo regime de propinas aplicar-se-á apenas aos alunos que se matriculem pela primeira vez;

o tendo em vista fomentar o sucesso escolar, os alunos que não obtenham aproveitamento em pelo menos 50% das Unidades Curriculares em que se inscreveram no ano anterior, sofrerão uma penalização, traduzida no agravamento da respectiva propina;

o o preço da propina para alunos estrangeiros é fixado livremente pelas instituições, tendo como valor mínimo o máximo de propina para nacionais, excepto em relação a situações que resultem de compromissos internacionais do Estado Português.


No 2º e 3º ciclos de formação leccionados por instituições do ensino superior, o Estado co-financia o custo reconhecido, tendo tal decisão por base a relevância social dos projectos, critérios de qualidade do corpo docente, taxas de aprovação e a existência de unidades de investigação certificadas.

Para além do financiamento anual das instituições estatais, prevêem-se as seguintes regras:

o o Estado financia os investimentos através de contratos de desenvolvimento institucional, estabelecidos de acordo com indicadores predefinidos e diferenciados por áreas do conhecimento, em função dos planos de desenvolvimento de médio prazo previamente aprovados;
o o Estado, para prossecução de objectivos concretos, em horizonte temporal inferior a cinco anos, poderá celebrar contratos programa com as instituições do ensino superior, nomeadamente nas áreas de:
Ø Combate ao insucesso escolar;
Ø Apoio a cursos de especialização, pós-secundário, pós-licenciatura, requalificação e reciclagem profissional e outras acções de formação ao longo da vida;
Ø Apoio a projectos de investigação devidamente avaliados;
Ø Apoio à prestação de serviços especializados à comunidade.

· Será privilegiada a celebração dos contratos a que se refere o número anterior que sejam susceptíveis de contribuírem para:
o o desenvolvimento de áreas estratégicas de excelência;
o a correcção de assimetrias de natureza regional;
o a qualificação da população activa;
o o funcionamento de unidades de investigação no âmbito da política institucional de qualidade da administração do Estado e da modernização empresarial.
· o Estado poderá criar um sistema de incentivos que premeiem o mérito.


II ? Acção Social

O Estado compromete-se a garantir a existência de um sistema de acção social, o qual assegurará que nenhum estudante será excluído do ensino superior por incapacidade financeira.

Justifica-se ainda:

o que o valor anual a determinar para o funcionamento da Acção Social seja definido através de uma fórmula, que tenha por base o custo das refeições;

o que a acção social seja alargada a todos os estudantes do ensino superior frequentando o 1º ciclo;

o que o valor da propina seja automaticamente indexado à bolsa, no caso dos bolseiros, para a frequência do 1º ciclo do ensino;

o que seja instituído um sistema de Acção Social para o 2º e 3º ciclos de estudos, assente em bolsas/empréstimo;

o que se introduza um sistema de sanções administrativas para as declarações fraudulentas.

o que nenhum jovem que deseje frequentar o ensino superior deixe de o fazer por insuficiências financeiras.

NOTA FINAL


Na sequência da aprovação do Regime Jurídico do Desenvolvimento e Qualidade do Ensino Superior, decidimos lançar em Janeiro último um debate nacional tendente à avaliação, revisão e consolidação da legislação do ensino superior. Nesta perspectiva, aproveitámos o trabalho apresentado pelos Professores Veiga Simão, Machado dos Santos e Almeida Costa e um questionário da autoria do Centro de Investigação de Políticas do Ensino Superior para marcar o seu início.

Os contributos entretanto recebidos foram divulgados na página do Ministério na Internet e serão publicados em livro. Aos autores e colaboradores na preparação destes textos é devida uma palavra de agradecimento.

Foram igualmente realizados debates, publicados livros e documentos, entre outras iniciativas de grande relevo, para uma esclarecida preparação das mudanças legislativas no ensino superior.

O Documento de Orientação ?Um Ensino Superior de Qualidade? que agora se publicita, apresenta uma resposta consequente e reflectida aos problemas identificados e às propostas de reforma, de acordo com uma perspectiva estratégica que o Governo tem para o ensino superior.

Temos a consciência de que uma reforma do ensino superior só é possível mobilizando toda a sociedade, em particular, os docentes, os estudantes, os funcionários e a opinião pública.

Assim, este Documento de Orientação é agora colocado à discussão de todos até ao dia 18 de Maio.

As propostas que o Governo faz são pontos de partida. Não são pontos de chegada. Estamos abertos a propostas novas e a ideias diferentes. Com uma única condição: promover o valor da qualidade e reforçar o primado da responsabilidade.

Concluído este processo, o Governo apresentará à Assembleia da República as propostas de Leis de Bases do Sistema Educativo, e Autonomia e Financiamento das Instituições do Ensino Superior. Caberá depois ao Parlamento, tratando-se de leis de bases, definir os procedimentos de participação e o calendário de discussão e aprovação destes diplomas


Lisboa, 22 de Abril de 2003


Pedro Lynce de Faria
(Ministro da Ciência e do Ensino Superior)