Parecer da FENPROF sobre as Propostas do Ministério da Educação relativas à Autonomia, Administração e Gestão das Escolas

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NOTA PRÉVIA

O parecer que a FENPROF agora divulga diz respeito a dois documentos recentemente apresentados pelo Ministério da Educação sob a designação genérica de 'Regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário', enviados para parecer ao Conselho Nacional de Educação, em 20.06 .97.

Esta referência tem para a FENPROF particular significado pois retrata um aspecto bastante significativo - o ME não solicitou à estrutura claramente mais representativa dos professores portugueses qualquer opinião formal sobre este assunto.

Aliás, quando directamente questionado sobre a divulgação das propostas limitou-se a responder que já considerava em curso o debate sobre esta matéria após a entrega das propostas ao Conselho Nacional de Educação.

A ênfase que estamos a colocar sobre os aspectos metodológicos da discussão destas propostas deve-se a considerarmos esta vertente como pedra de toque decisiva para se avaliar das efectivas intenções do ME quanto à dimensão das alterações legislativas a introduzir num domínio tão decisivo da organização do nosso sistema educativo. Em suma, o que importa perceber é se o Ministério da Educação pretende recorrer apenas aos espaços institucionais a que está obrigado, ou se, pelo contrário, pretende implicar os diferentes actores que mais intensa e directamente se envolvem nas questões da Educação num amplo e profundo debate que permita a obtenção dos mais alargados consensos.

Até agora, os professores têm sido afastados desta discussão, situação que se nos afigura como insustentável. Por tal motivo, assumimos aqui a divulgação das propostas do ME, acompanhadas da nossa opinião crítica e ainda das propostas que a FENPROF formulou após prolongada discussão com os professores.

Assim, e de uma forma tanto quanto possível sintética, apresentam-se de seguida algumas linhas de força da opinião da FENPROF sobre estas propostas, intencionalmente não exaustivas, e destinadas a ser aprofundadas nos vários espaços de debate com os professores que organizaremos neste início de ano lectivo.

1. As propostas apresentadas configuram apenas um domínio muito restrito das mudanças a operar ao nível da administração educativa.

Concretamente, não respondem ao desafio avançado no Relatório Final do Conselho de Acompanhamento e Avaliação do modelo de gestão proposto pelo decreto-lei n° 172/91 (CAA), onde se conclui que 'não se modifica a escola sem mudar o sistema'.

De facto, as propostas situam-se ao nível das alterações morfológicas na direcção e gestão das escolas, ainda que acompanhadas de um acréscimo de autonomia das mesmas, não avançando um milímetro no plano da descentralização da administração educativa.

2. Neste aspecto, o Relatório Final do CAA é bem explícito quando afirma que 'a alteração morfológica da direcção e gestão das escolas tem de ser acompanhada de medidas paralelas de alteração no sistema educativo de forma a que o discurso político, o modelo jurídico e a prática administrativa tenham uma idêntica aplicação em todo o sistema e não apenas numa parcela' .

Ora é exactamente isto que estas propostas fazem: alterar uma 'parcela' sem mexer no 'todo' do sistema.

Dois exemplos se podem apresentar, seguidos de um terceiro que decorre destes: (i) onde é que se propõe a inevitável alteração da Lei Orgânica do Ministério da Educação? (ii) onde é que se avançam propostas de criação de Conselhos Locais de Educação, sabendo-se que tal intenção integrava o programa do actual Governo ? (iii) entendendo-se a autonomia como a devolução de poderes do centro para as periferias do sistema, que competências próprias se pensa atribuir aos diferentes níveis do sistema educativo, e a quem?

3. A inexistência de outras estruturas democráticas que preencham o tecido da administração educativa, num quadro de efectiva descentralização do sistema, constitui uma dificuldade acrescida para os processos de negociação inerentes à via de contratualização da autonomia prevista nestas propostas.

Sendo certo que se podem vislumbrar vantagens na consagração desta via contratual, no que se refere à responsabilização recíproca das partes envolvidas, a verdade é que a pulverização destes contratos se irá desenvolver entre parceiros de bem diferente poder negocial: a escola, ou agrupamento de escolas, face ao poder central, ainda que por delegação deste nas suas estruturas desconcentradas (e sem poderes próprios) - as Direcções Regionais de Educação. Quem detém o poder e, pelo que se observa, o defende intransigentemente, irá continuar a impôr as regras deste novo jogo.

4. As propostas em apreço estabelecem uma (intencional?) confusão entre um certo gradualismo a introduzir nos percursos para a autonomia, no respeito pelos ritmos e dinâmicas próprias das diferentes escolas, e a tradução de diferentes estádios, fases ou níveis, de autonomia, num quadro de diferenciação de estatuto das escolas destes níveis de ensino.

Em última análise poderíamos vir a ter um sistema com as escolas subdivididas por três níveis de autonomia: (i) escolas que não reúnam os requisitos indispensáveis ao acesso à autonomia; (ii) escolas com autonomia de 1°. nível e (iii) escolas com autonomia de 2°. nível.

Ou seja, as assimetrias que já hoje se registam na nossa rede escolar, ainda mais acentuadas quando se comparam condições de trabalho de escolas de diferentes níveis de ensino, seriam agravadas em vez de atenuadas. A FENPROF recusa firmemente qualquer caminho que conduza à consagração de um 'ranking' das escolas portuguesas, em que umas sejam de 'referência', outras consideradas 'normais' e um conjunto de outras depreciadas aos olhos da comunidade escolar.

5. Esta posição não invalida que consideremos que uma boa parte dos domínios de autonomia previstos nestas propostas correspondam a áreas de competências há muito reclamadas pelas escolas e pelos professores e permitam, caso os recursos que lhes são inerentes não se venham a revelar insuficientes, o desenvolvimento de projectos educativos ajustados às realidades concretas dos contextos sociais em que as escolas se movimentam e ao prosseguimento de caminhos de sucesso educativo desejáveis para os nossos alunos.

O que queremos acentuar é que a principal componente que distingue os 1° e 2° níveis de autonomia se situa no domínio financeiro e de gestão de pessoal, (excessivos, em nosso entender), propiciadores de um caminho que pode conduzir a uma crescente desresponsabilização do Estado face à escola pública que, constitucionalmente, deve defender, incrementar e valorizar.

Para nós, escolas com autonomia não são escolas abandonadas, nem sequer escolas que, designadas como públicas, sejam remetidas para lógicas empresariais de gestão.

Os domínios de autonomia, depois de consensualmente delimitados, devem constituir-se em objectivos a ser atingidos por todas as escolas, ainda que no respeito por diferentes velocidades de percurso.

6. As propostas que apontam para as já referidas alterações morfológicas ao nível da organização escolar registam, para a FENPROF, pontos de aproximação e afastamento, mas estão, antes de tudo, influenciadas por um certo conjunto de incoerências e incongruências que as afectam decisivamente.

Apenas como primeiro exemplo, registe-se que a adopção do conceito de matriz a ser adaptada e moldada nos contextos locais, à luz de uma lógica de autonomia das escolas, não consegue ainda libertar-se completamente da perspectiva normativa que tem feito história na produção legislativa para a educação neste país.

A obrigatoriedade de a Assembleia de Escola (designação infeliz encontrada para o órgão presumivelmente de direcção da escola/agrupamento de escolas) ter uma composição entre 10 e 20 elementos, obedece a essa lógica e constitui-se um elemento castrador das capacidades de decisão próprias da escola, principalmente quando se confronta com uma outra limitação, mais aberta - a que corresponde à presença de 50 a 60% de professores nesse órgão. O confronto destas duas duas limitações pode conduzir à recomposição forçada desse órgão, caso não se venha a conseguir a participação de todos os actores previstos na proposta.

Limitar a composição do Conselho Pedagógico a 15 elementos levanta interrogações quanto à validade desta solução e quanto à própria necessidade de impôr qualquer barreira à composição deste órgão, num quadro de autonomia que se pretende consagrar.

Aparentemente, este assomo de centralismo visará controlar excessos que as escolas possam vir a cometer quanto à composição deste órgão, o que não deixa de ser uma posição de desconfiança prévia quanto aos exercícios de autonomia realizados a nível de escola.

O limite encontrado afigura-se-nos como algo aleatório pois se para escolas de pequena dimensão até será excessivo, para a maioria das escolas secundárias será insuficiente, sobretudo se atendermos à composição do Conselho Pedagógico previsto nestas propostas.

7. Por outro lado, esta proposta parece ignorar por completo alguns dos resultados mais evidentes da avaliação realizada a propósito do decreto-lei n° 172/91. Exemplificando:

- Ficou provada a falência, em termos de grau de participação e funcionalidade, de uma composição de espectro amplo para o órgão de direcção da escola (se é que se pretende que a chamada Assembleia de Escola seja mesmo órgão de direcção...), envolvendo professores, funcionários, alunos, encarregados de educação, autarquia, interesses económicos e interesses culturais. Esta proposta retoma exactamente o mesmo figurino.

- Ficou provada a conflitual idade gerada por um triângulo de poder constituído por presidente do órgão de direcção, presidente do órgão de gestão e presidente do órgão pedagógico. Agora, retoma-se a mesma fórmula.

- Ficou provada a conflitualidade resultante de sobreposições equívocas de competências entre o órgão que se pretende de direcção e o órgão de gestão. Agora, alimentam-se os mesmos erros, com uma clara deslocação de competências de direcção para o órgão de gestão. Até as designações escolhidas avançam no mesmo sentido: o órgão de direcção chama-se 'Assembleia de Escola' e o órgão de gestão é tratado como 'Direcção Executiva'.

8. A este nível, as propostas traduzem uma aposta, ainda que não completamente assumida, na fuga à colegialidade do órgão de gestão.

Sendo verdade que o ME respeita a Lei de Bases do Sistema Educativo e assume a eleição como processo de constituição deste órgão, a FENPROF não pode subscrever a possibilidade de opção entre um formato colegial ou unipessoal do órgão de gestão e entende que, mesmo na opção pelo órgão colegial, as propostas são demasiado normativas na tentativa de consagração de poderes excessivos para o seu presidente.

Um mínimo de coerência com os princípios da autonomia levava a que fosse deixada ao próprio órgão a capacidade de distribuição de cargos e responsabilidades específicas entre os seus membros.

Por outro lado, o Conselho Executivo preenche parte dos seus poderes e competências por desvio de poderes de outros órgãos, quer seja o de direcção ou o pedagógico.

Exemplificando: (i) a organização do projecto educativo de escola é conduzida pelo órgão executivo, subtraída à Assembleia de Escola (órgão que deveria definir as linhas orientadoras do P. E.) e do Conselho Pedagógico (inexplicavelmente ignorado no processo de elaboração deste documento fundamental); (ii) a representação da escola é remetida para o órgão de gestão em vez de corresponder, naturalmente, ao presidente do órgão de direcção, contrariando, aliás, a interpretação dada há cerca de um ano pelo próprio ME (ver ponto 1.5. do desp. n° 128/ME/96, de 08/07).

9 . Vale a pena desenvolver um pouco mais esta tónica de concentração de poderes no órgão executivo, pelos riscos que contém em si mesma ao desequilibrar a favor do vértice executivo o triângulo de poder que referíamos atrás, mas também pelo que deixa de margens cinzentas, ou mesmo indefinidas, de competências dos órgãos de topo da estrutura organizativa da escola.

. Constitui uma clara incongruência admitir a eleição do órgão de gestão por votação directa do conjunto de professores em trabalho na escola ou agrupamento de escolas e impôr que a sua demissão possa ser concretizada noutro órgão, a Assembleia de Escola, caso 2/3 dos seus membros assim o entendam .

. O poder do órgão de gestão sai também claramente reforçado se atendermos a que ao Conselho Administrativo, órgão constituído por inerência de funções e em que predomina o peso do Conselho Executivo, cabe a aprovação do orçamento anual da escola.

Para além da concentração de poderes que temos vindo a denunciar resulta ainda a consagração de mais uma incoerência - projecto educativo e plano de actividades são aprovados por um órgão e o orçamento que os deve suportar é aprovado por outro!

. As assessorias técnico-pedagógicas de que se poderão dotar as escolas, segundo requisitos definidos por despacho do Ministro da Educação (a veia centralizadora é muito difícil de estancar !) não são para dinamizar e ampliar o trabalho do órgão pedagógico mas sim para apoiar a 'actividade do Conselho Executivo ou do Director'. Também pela desvalorização do papel de outros órgãos se reforça o protagonismo de um deles, de que é exemplo a competência atribuída ao Conselho Pedagógico de 'incentivar e apoiar iniciativas de índole formativa e cultural'. Pergunta-se: organizadas por quem?

O ME atribui ao Director ( ou presidente do Conselho Executivo) a liderança da escola, substituindo a lógica da construção participada do projecto pela personalização desse mesmo projecto e redesenhando, desta forma, o conceito de autonomia de escola.

. Outros exemplos se poderiam invocar mas que queremos deixar para o debate de fundo, e de pormenor, que urge realizar sobre estas propostas.

10. A componente das propostas referente às Estruturas de Orientação Educativa é algo pobre e confusa, tanto mais que o carácter sintético desta parte das propostas não permite, por vezes, avaliar das reais intenções aí contidas.

Destaquemos, contudo, alguns aspectos relevantes:

. O domínio da articulação curricular está claramente empobrecido dado que se aponta para ser feita ao nível dos conselhos de docentes ou departamentos curriculares, consoante os graus de ensino, e não está prevista ao nível do conselho pedagógico, por excelência o órgão mais apropriado para este tipo de trabalho.

. A opção por departamentos curriculares nos 2° e 3° ciclos do ensino básico e no ensino secundário, apesar de não regulamentados em número (um dos maiores erros do decreto-lei n° 172/91), é demasiado fechada relativamente às capacidades organizativas que deverão caber às escolas no exercício da sua autonomia. Os departamentos curriculares não devem ser impostos mas antes resultantes de uma opção organizativa da escola nesse sentido, sendo de admitir a criação de alguns departamentos agrupando determinados grupos disciplinares a par de outros grupos que não se queiram associar, desde que se garanta um espaço próprio para debater e concretizar projectos de articulação curricular.

. Os serviços especializados de apoio educativo são apresentados de uma forma equívoca e desenquadrada de um recente normativo legal (Despacho Conjunto 105/97, de 30 de Maio) em que até as designações não são consonantes, não estando aqui em causa qualquer juízo de valor sobre o referido normativo, já apresentado pela FENPROF em devida altura.

Uma dúvida se pode levantar desde já: porque é que os Serviços de Psicologia e Orientação não são parte integrante dos Apoios Educativos a organizar ao nível da escola ou agrupamento de escolas?

NOTA FINAL - Este contributo, que reveste a forma de uma opinião inicial, embora não nos tenha sido solicitado pelo Ministério da Educação, também lhe será comunicado , a par da exigência da criação de espaços de reflexão que envolvam o maior número possível de professores.

O Secretarido Nacional da FENPROF